de achtergrond van de zaak
RTL Nederland B.V. en RTL Nieuws B.V. (hierna tezamen: “RTL”) hebben op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzocht om een set gegevens met betrekking tot het neerhalen van vlucht MH17 van Amsterdam naar Kuala Lumpur. De Nederlandse minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft het verzoek afgewezen voor zover het de rapporten betrof die waren opgeslagen in het European Coordination Centre for Aircraft Incident Reporting Systems (“ECCAIRS-rapporten”). De weigering was gebaseerd op het bestaan van speciale regels inzake het verbod op openbaarmaking van deze specifieke informatie Verordening 376/2014 inzake de melding, analyse en follow-up van voorvallen in de burgerluchtvaart (“Verordening 376/2014”).
RTL stelde beroep in bij de Nederlandse rechtbank, die het beroep ongegrond verklaarde. RTL ging in hoger beroep bij de Raad van State, de verwijzende rechter. In hun hoger beroep voerde RTL aan dat Verordening 376/2014 niet kan worden uitgelegd als regels inzake vertrouwelijkheid of een verbod op openbaarmaking die hen volledig en absoluut beroven van de mogelijkheid die zij hebben op grond van de Wet Overheidsinformatie om informatie te verkrijgen met betrekking tot het neerhalen van vlucht MH17.
De verwijzende rechter heeft besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof van Justitie een prejudiciële vraag te stellen. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 15 van verordening nr. 376/2014, gelezen in het licht van de in artikel 11 van het HandvestHandvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01) van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: “HandvestHandvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01)”) neergelegde vrijheid van meningsuiting en van informatie, aldus moet worden uitgelegd dat de informatie waarover de bevoegde nationale autoriteiten beschikken met betrekking tot een “voorval” op het gebied van de veiligheid van de luchtvaart, onderworpen is aan een vertrouwelijkheidsregeling, die tot gevolg heeft dat noch het publiek noch de media
geen recht op toegang tot die informatie heeft. Meer in het bijzonder vraagt de verwijzende rechter of het in het nationale recht neergelegde absolute verbod om dergelijke informatie openbaar te maken, verenigbaar is met het in artikel 11 van het HandvestHandvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01) en artikel 10 EVRM neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie.
het oordeel
Het Hof merkt om te beginnen op dat eraan moet worden herinnerd dat bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van de bepaling, maar ook met de context waarin zij voorkomt en met de door de regeling nagestreefde doelstellingen. In dit verband overweegt het Hof dat “uit de bewoordingen van artikel 15 van verordening nr. 376/2014, uit de context waarin het voorkomt en uit de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan het deel uitmaakt, blijkt dat deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat alle informatie die in het bezit is van de nationale bevoegde autoriteiten over een ‘voorval’ op het gebied van de veiligheid van de luchtvaart, zoals gedefinieerd in verordening nr. 376/2014, onderworpen is aan een geheimhoudingsregeling die tot gevolg heeft dat het publiek geen recht heeft op toegang tot die informatie, in welke vorm dan ook” (punt 61). De geheimhoudingsplicht is een centraal en noodzakelijk element van het door haar ingestelde systeem van toezicht en controle om de veiligheid van de luchtvaart te verbeteren.
Dit vertrouwelijkheidsregime kan afbreuk doen aan het recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie, zoals vastgelegd in artikel 11 van het HandvestHandvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01), aangezien het personen de vrije toegang tot informatie belet. Meer in het bijzonder staat het eraan in de weg dat “mediaondernemingen toegang hebben tot die informatie voor journalistieke doeleinden, in de context van voorbereidend onderzoek en onderzoeks- en informatieverzamelingsactiviteiten die inherent zijn aan de vrijheid van de media en aan het uiteindelijke doel van de journalistieke activiteit, namelijk informatie meedelen aan het publiek en bijdragen aan het publieke debat” (punt 73).
Het Hof overweegt echter dat artikel 15 van Verordening 376/2014 de essentie van het in artikel 11 van het HandvestHandvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01) neergelegde recht niet ondermijnt, aangezien het “alleen van toepassing is op informatie die betrekking heeft op ongevallen, ernstige incidenten of andere voorvallen die een aanzienlijk risico voor de veiligheid van de luchtvaart kunnen vormen en die door de bevoegde overheidsinstanties wordt verzameld of bewaard op grond van die verordening. Het belet het publiek en mediabedrijven dus niet om in dit verband informatie uit andere bronnen of met andere middelen te zoeken” (punt 74). Voorts vormt de doelstelling om de veiligheid van de luchtvaart in Europa te verbeteren een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang (zie in dat verband Fries (C-190/16) en Skeyes (C-353/20)).
Volgens het HvJEU moet de geheimhoudingsplicht evenredig worden geacht aan het daarmee nagestreefde doel. Het Hof merkt op: “Los van het feit dat deze verplichting niet uitsluit dat het publiek en de mediabedrijven informatie uit andere bronnen of met andere middelen verkrijgen, [...] sluit zij niet elke mogelijkheid uit dat de betrokken informatie op initiatief en onder toezicht van deze autoriteiten of rechterlijke instanties openbaar wordt gemaakt. Het is dus duidelijk dat de Uniewetgever bij de vaststelling van verordening nr. 376/2014 heeft gestreefd naar een billijk evenwicht tussen de met deze verordening nagestreefde doelstellingen enerzijds en de verschillende openbare en particuliere rechten en belangen die op het spel staan anderzijds, en dat ook heeft gedaan” (punt 84).
In het licht van de voorgaande overwegingen concludeert het Hof dat het antwoord op de gestelde vragen luidt dat artikel 15 van verordening 376/2014, gelezen in het licht van het in artikel 11 van het HandvestHandvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01) neergelegde recht op vrijheid van meningsuiting en van informatie, aldus moet worden uitgelegd dat de informatie waarover de nationale bevoegde autoriteiten beschikken met betrekking tot een “voorval” op het gebied van de veiligheid van de luchtvaart, onderworpen is aan een vertrouwelijkheidsregeling die tot gevolg heeft dat noch het publiek, noch zelfs maar een mediabedrijf het recht heeft om toegang te krijgen tot die informatie, in welke vorm dan ook.